与企业私有的数据不同，公共数据的运营不是那么容易的事。但在今年“数据二十条”的发布，各地大大加快了数据要素流通的探索步伐。这篇文章，作者结合自己在公共数据领域多年的经验，给大家讲解数据要素流通的变化。

今年对于从事数据的人是一个不平凡的一年，伴随着国家数据局的成立，每一次的动作以及发言，都深深地影响着各地政府和企业下一步的行动。数据作为第五大生产要素之后，数据要素流通普遍成为今年各个地方关注的内容，特别是伴随着“数据二十条”的发布，各地大大加快了数据要素流通的探索步伐。

笔者有幸能够参与其中，从去年到今年相继在全国大部分地方进行了沟通交流，正值年底，笔者想结合自身所见所行所思，围绕全国公共数据授权运营情况做个总结。

一、2022年的论证

伴随着2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，数据正式成为第五大生产要素，但彼时除了口号之外，各个地方以及企业动作较少。

到了2022年，笔者做了职业生涯中一个重要的决定，从运营商数据变现转移到了公共数据变现。围绕某省公共数据的开发利用规划设计并落地了相应支撑平台以及运营措施，并从客户那边慢慢感知了数字中国建设、数据要素流通的深刻含义。

随着年底《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》即“数据二十条”的发布，围绕数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度以及数据要素治理制度做了基本原则明确之后，各地政府和企业纷纷围绕数据要素流通展开了探索。其中关于具体如何落地，笔者基于大量研究以及自身经验，在2022年论证了如下三点逻辑。

1. 切入逻辑

数据要素流通是一个宏伟的蓝图，这张蓝图如何下笔，需要有一个切入口。笔者当时归纳总结了数据分为公共数据和社会数据，相较于社会数据，公共数据具有较强的权威性、通用性、公益性与可控性，同时在政策法规尚不完善的环境下，数据要素的价值释放又需要政府进行先行探索，因此，掌控权属于政府部门的公共数据必然要成为焦点。

另外，早些时候各地纷纷展开了公共数据开放平台的建设，据不完全统计，完全开放的数据仅占总目录项的7.9%，另外大量的数据由于涉及个人、企业敏感信息等安全原因导致不能开放，而社会各类场景比如如何验证保姆可靠、如何验证履历背景、如何放心食品安全、如何评估贷款风险等社会诉求，亟需这些受限开放的数据，如何实现这些数据的开发利用成为当下核心重点。

所以基于公共数据开放基础之上的公共数据开发利用必然会成为数据要素流通的切入口，从2023年各地的实践可以看出，公共数据开发利用（即公共数据授权运营）成为各地纷纷展开的重点工作。

2. 展开逻辑

切入方向明确了，便是如何展开的逻辑。笔者当时拟订了五大步，分别是立法保障、制度建设、平台支撑、场景挖掘、收益分配。具体各阶段相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《如何展开公共数据授权运营》。

从2023年各地的实践可以看出，根据不同地方的探索阶段，纷纷围绕相应阶段的主题进行了相关内容的发布。比如苏州、厦门等地围绕数据进行了立法，其中重点阐述了公共数据授权运营工作展开的相关法律保障。比如浙江、福建等地基于当地数据条例围绕公共数据授权运营做了相关管理办法制定，同时杭州、青岛等地围绕具体落地发布了相应实施方案。比如湖州、宁波等地围绕立法以及制度规范纷纷搭建了相应支撑平台，并进行了各类场景的挖掘。另外关于收益分配的逻辑，成都、青岛等地也展开了探索。正如笔者最近在参与的某省数据要素流通前期准备工作的筹划中，也是数据立法、规范制度、建设指南的逻辑。

3. 平台逻辑

当明确了相关制度建设之后，这时候就需要启动整体工程建设，其中首要的是平台支撑，这里面综合考虑各类角色的需求差异，比如数源部门和数据管理部门更多考虑哪些数据可以授权使用？这些数据的脱敏方式如何进行？如何针对全流程进行安全监管等问题，而运营公司更多考虑数据产品如何加工生成？信息主体如何授权等问题。

笔者从2022年即开始了平台整体架构的研究设计，并且梳理了相应的各角色分工流程以及角色信息架构，从2023年浙江发布的《浙江省一体化智能化公共数据平台授权运营域系统建设指南》可以看出，与笔者当时的整体架构设计基本一致。

二、2023年的洞察

三年疫情、土地市场萎缩、数据二十条以及国家数据局的成立，2023年注定对于数据要素是不平凡的一年。各地区、各行业响应中央政策的号召，积极开展公共数据授权运营实践，切实促进了公共数据价值的挖掘与释放。笔者基于对全国各地实践的沟通交流以及领域热点的跟踪研究，2023年公共数据授权运营主要在政策制度、运营模式、平台支撑、应用场景四方面发生了巨大变化。

1. 各地政策制度陆续制定

2023年以来，全国各省市积极中向应中央号召，相继制定发布了数据条例、管理办法、实施细则、实施方案等一系列地方政策法规，针对公共数据的管理、开放、授权运营和应用等作出了细化要求，例如《北京市公共数据专区授权运营管理办法(征求意见稿)》《浙江省公共数据授权运营管理办法(试行)》《四川省数据条例》《广州市数据条例》《杭州市公共数据授权运营实施方案》《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》等等。其中，大多明确指出大力推进公共数据授权运营，建立相关工作机制，并对授权运营各环节进行了初步规定。

地方政策法规加速推进中呈现出了几个发展特点，促进公共数据授权运营朝着规范化、规模化的方向演进。

一是公共数据授权运营的概念界定逐步清晰。尽管中央政策尚未对公共数据授权运营机制进行明确的规定，但随着各类文件的逐步聚焦和细化，对公共数据授权运营进行定义的行业共识正在形成，其核心举措是政府、数据主管部门或数源单位作为授权单位依法依规按程序授权符合条件的运营单位在协议约定的范围内加工处理公共数据形成产品或提供服务。

二是开展公共数据授权运营的推进思路各具特色。各地通过制定政策法规对实践的推进思路进行明确，例如北京市以数据专区形式落实“公共数据+行业应用”，海南省以数据产品超市形式落实“授权运营+数据交易”，浙江省以省级协调与实施细则落实“顶层统筹+落地方案”，成都市以数据运营服务落实“场景化运营+一体化服务”等，均具有很突出的地方特色，各有所长。

三是各地不断探索创新举措。部分地区在政策或制度文件中提出了明确、具体的创新举措，例如《广州市数据条例》提出在授权运营中引入数据商角色按政府指导价使用公共数据，《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》提出建立公共数据资源开发有偿使用机制，《长沙市政务数据运营暂行管理办法(征求意见稿)》指出基于政务数据资源运营属于政府国有资产有偿使用范围，且明确了市、区县数据权属主体收益分配纳入市、区县财政收入，为完善数据要素市场体系提供了有益的探索。

2. 授权运营模式逐步清晰

目前各地主要以三种不同模式授权当地的运营主体，并推进建立市场体系。

一是集中1对1模式，即统一授权同一主体承担该地域所有公共数据运营相关工作，具有权威性，能最大化发挥数据整合价值，但响应市场需求变化的效率可能不够高。

二是分行业1对N模式，即选择不同行业属性的运营主体依行业特点开展公共数据运营工作，专业性更强，有利于发挥行业聚合的价值，但协调难度也会随着主体增加而增大。

三是分散1对N模式，即根据不同数据特点匹配不同运营主体分别开展公共数据运营工作，有助于充分发挥市场竞争作用，但管理和协调难度更大，且数据无法完全整合可能影响价值实现。

按集中1对1模式授权的地区，主要有福建省、安徽省、成都市、青岛市等省市。其中，成都率先组建国资载体开展政府数据授权运营，探索形成了政府数据授权运营的“成都模式”。成都市政府将各部门数据的市场化运营集中在成都市大数据集团股份有限公司，数据使用单位通过与其签署使用协议和安全协议获得数据的使用权。

按分行业1对N模式授权的地区，主要有北京市。北京市采取分行业集中的数据专区模式，在金融公共数据领域，北京市已经探索出了一种以场景为牵引的、分行业的数据专区模式。目前已由北京金融控股集团有限公司获得北京市政府的授权，运营金融公共数据专区。

按分散1对N模式授权的地区，主要有浙江省。地方政府根据不同数据与不同机构特点进行匹配，授权各类型市场主体分别开展公共数据运营工作。分散授权的灵活性更好，有利于发挥市场主体主观能动性作用，但一定程度上也容易出现混乱，对监管的要求更高。

3. 技术平台支撑接连建立

随着2023年的相继探索，目前已形成大数据主管部门主导、大数据平台公司主导两种平台建设模式。

大数据主管部门主导模式。该模式下大数据主管部门作为项目业主单位，由地方政府财政预算出资，大数据主管部门或其设置的事业单位组织平台规划与建设，平台资产归属政府，大数据主管部门以提升政务云整体服务能力为目标。大数据主管部门委托具有专业能力的国资平台公司进行平台运营，运营收入通过平台公司上缴地方财政。

大数据平台公司主导模式。该模式下平台公司作为项目业主单位，出资组织建设、运营公共数据授权运营平台，平台资产归属于大数据平台公司。平台公司以满足公共数据公益服务为基础，聚焦公共数据运营商业价值，运营收益通过平台公司上缴地方财政。

另外关于平台架构设计，目前已有福建、青岛、杭州、宁波、上海等地进行了平台建设，基本上都分为授权管理、运营管理、开发管理、安全管理、合规管理、运营门户等模块，目前笔者所在的公司已经沉淀了标准化产品，同时笔者也有幸参与了《公共数据授权运营平台功能要求》《可信数据要素流通参考架构》等标准的制定，助力公共数据资源有序发展与创新应用，实现数据价值释放。

4. 应用场景挖掘相继展开

随着各地越来越多地通过开展公共数据授权运营推进公共数据开发利用，数据应用成果相较于仅通过开放途径的时期有了明显突破，总体上看，数量有较大提升，种类更加丰富，应用覆盖的范围也趋于广泛。

公益性应用方面，目前公共数据主要赋能公共治理与公共服务，包括在公共安全、市场监督、交通管理、城市建设、城市服务、社会保障、公共卫生、绿色环保等场景实现落地应用。例如通过企业经营数据、用电用水数据的融合开发，形成对地区经济发展情况的洞察，一方面可为政府部门提供决策支撑，另一方面可对企业经营具体事项进行监管。

商业化应用方面，目前金融领域的征信、贷款、保险等业务场景先行，跑通了公共数据助力产业发展的链路。例如涉农或中小微企业、个体工商户的普惠金融提效、基于医保数据聚合实现的智能核保、以及应用供电、供水、环保排放等多源数据融合的绿色金融惠企政策落地等。此外，也有地方已经实现了公共数据在其他行业领域的应用，比如笔者之前在某地规划的综合体数字化运营赋能以及生物医药产业链和要素链的融合等。

三、2024年的预判

2023年，公共数据授权运营按下了加速键，笔者相信2024年全国公共数据授权运营会继续保持快速发展的状态，借着辞旧迎新的时刻，基于这一年的所得所思，笔者大胆地围绕公共数据授权运营做出如下预判。

1. 各地政策制度将逐步完善

伴随着全国先行省市立法、管理办法以及实施方案等各项政策制度的建立，其他地方也会基于本地实际情况，相继完善各项政策制度。同时关于公共数据产品和服务价格形成机制必然会有相关政策制度发布，主要原因一是数据二十条明确提出，公共数据实行政府指导定价；二是经过四十多年的价格改革，价格主管部门在公共资源领域建立了“准许成本+合理利润”的基本框架和分类型、层级、场景的定价模式，为公共数据的价格形成提供了重要参考；三是国家发改委价格监测司以及国家数据局筹备三组近期组织了相关研讨；四是部分地方已经先行先试了，笔者也有幸参与了其中。

除了价格形成机制之外，随着1月1号开始实行的数据资产会计入表，关于数据资产价值评估（具体相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《如何评估数据资产价值》）以及数据知识产权登记（具体相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《为什么各地纷纷实践数据知识产权登记？》）也会在各地各行业展开发布。

另外，随着各地公共数据授权运营工作的展开，避免不了部门工作协调的问题，关于数源部门配合度评价体系相关的政策制度将会有前沿省市拟订发布，从行政考核上加速公共数据授权运营工作的展开。

2. 两级市场格局将渐渐接纳

参考土地要素的两级市场理论，公共数据授权运营也存在两级市场。笔者认为一级市场主要围绕数据运营方，通过将数据资源加工形成数据基件（笔者自创的名词，目前已经在全国部分地方得到了认可，简单地说，就是泛行业的数据加工中间件，目的是将数据脱敏脱密，降低二级市场的开发成本）。二级市场主要面向数商，围绕各行业数据融合场景，通过数据基件形成数据产品。

两级市场格局的建立，一方面能够落实公共数据价格形成机制，一级市场偏向于成本法，二级市场偏向于市场法或收益法。另一方面将运营方和数商分离，运营方更多关注的是建立制度规范以及数商的招引（具体相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《如何招引数商？》），数商更多关心的是各行业数据融合场景需求。

3. 技术平台支撑将趋于标准

目前，部分地方先后推进平台建设，根据各地应用需求与实际情况规划建设平台，为跑通公共数据授权运营提供技术支撑保障。同时伴随着各类标准的发布，笔者相信2024年平台建设将逐步趋向标准，至少从功能模块规划设计方面，会逐步统一，接下来就是功能细节的竞争了。

4. 收益分配方式将衍生标杆

目前，由于公共数据授权运营尚未广泛开展，其收益分配问题还未形成可复制推广的成熟经验，但又是各相关方最关注的核心议题（具体相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《公共数据授权运营收益如何分配？》），笔者坚信该议题在2024年必然会衍生相应的参考标杆，这里面主要有两方，一是数据运营方，二是数据持有方。

围绕数据运营方，较为普遍的是面向B端的收益，比如面向银行的信贷类数据产品，但收益规模较小，当然这里面有数据规模、数据质量、数据产品定价等方面的原因。除此之外，现在部分地方在展开面向G端的收益，比如面向发改提供各类数据分析报告，这一块笔者认为2024年会成为各方调研参观的样板点。另外有些地方运营方在探索数据资产会计入表，作用一是降低运营方背后集团的资产负债率，二是形成咨询和落地体系，面向当地国企提供数据管理完整服务，展开收益。这一块笔者认为2024年会有相应探索，但实际成效需待验证。

围绕数据持有方，目前主要有两种收益反哺的方式，一是补偿性服务，运营主体为数源单位提供数据和技术服务。二是专项财政资金补助，根据数源单位参与数据授权运营工作的绩效评估，由财政给予补贴。这一块会与上述政策制度关联，笔者认为参考数字化改革的模式，会有相应地方展开具体制定。

5. 应用场景挖掘将形成体系

随着《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》的发布，到2026年底，数据要素应用场景广度和深度大幅拓展，在经济发展领域数据要素乘数效应得到显现，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，产品和服务质量效益实现明显提升，涌现出一批成效明显的数据要素应用示范地区。

目前各地的公共数据授权运营场景还是较为发散的，随着各地关于数据应用场景的探索，特别是区县数据应用场景的探索（具体相关阐述可以阅读笔者之前发的文章《区县适合探索数据要素流通吗？》），2024年会逐步形成智能制造、智慧农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、智慧城市、绿色低碳的体系结构。