本文主要讨论了中国公共数据运营的发展现状、存在的问题和发展前景，旨在提出一套完整的基于平台双边效应的公共数据运营机制，从而更好地释放数据的价值，促进数字经济的发展。

随着国家一系列关于数字经济、新质生产力、数据要素市场等政策的出台，公共数据的市场化与应用成为各省市地方积极推动的一项重要工作。据《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，2023年我国公共数据开放量同比增长16%，省级政府开放数据量比2022年增长18.5%。

随着各地对公共数据市场化的重视和支持，许多数据企业也加入到公共数据运营探索的大潮流中来。本文将从“公共数据运营方”的角度，来探讨如何体系化建立基于双边效应的公共数据运营机制。

一、什么是公共数据？

公共数据，是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。包括但不限于各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的事业单位和社会组织，以及邮政、通信、水务、电力、燃气、热力、公共交通、铁路等公共事业运营单位在履职过程中采集和产生的各类数据资源。

公共数据的开放和利用对于提升政府透明度、促进经济社会发展和创新具有重要意义。

二、公共数据运营现状

1、公共数据开放的法律法规仍不健全

由于数据涉及安全性，存在巨大的应用风险，因此合理的法规政策是推进公共数据开放的法治基础和重要依据，只有基础牢固才能使数据开放走得远、走得稳。虽然各地方出台了与数据治理、数据开放相关的法规政策，明确了对公共数据开放工作的相关要求，但作为一项新兴的交易资产，目前依然缺少国家层面的以及更为完善可行的法规政策。

2、数据供给不足，数据质量有待提升

在数据开放范围上，目前各地政府开放的数据大多为政府各职能部门，以及履行公共管理和服务职能的事业单位开放的政府数据，来自国企、事业单位、民企、外企与社会组织等社会主体的数据集虽然也开始在数据开放平台上出现，但总体开放数量仍然很低。

在数据质量方面，数据质量直接影响用户对开放数据的利用体验，甚至关系到公众对于政府的信任程度，是决定开放数据价值生成的关键因素之一。总体看，目前各地开放数据仍然普遍存在生硬格式转化、碎片化、低容量、高缺失等质量问题，部分数据集名称表述不够清晰或文字过长、过于复杂，难以被用户理解。同时，在数据集持续更新方面，已经开放的数据集的持续更新比例较低。

3、数据开放平台功能及体验有待加强

平台是数据开放的枢纽，数据开放平台连接了数据供需两端，是公共数据开放绩效得以体现的重要载体。但目前大部分公共数据开放平台在功能和服务上仍非常有限，以数据展示和查询为主，平台体验和交互方面也有待改进。很多数据开放平台难以实现高效而持续地运营，存在数据质量低、数据造假、模板式回复、开放程度低、供数不稳定、更新慢等问题，存在较大的改进空间。

三、公共数据运营参与方

公共数据授权运营是一项具有系统性、复杂性的新生业态，涉及到数据要素高质量供给、数据要素开发利用、数据要素市场流通三大环节。可以将其想象成一个平台生态模式，主要由数据提供方、数据运营方、数据使用方构成一个双边的平台关系。

1、数据提供方

数据提供方是数据提供单位，有责任确保数据安全，并定期维护和更新高度可利用和具有价值的数据资源，并将其纳入授权运营范围。目前各地方授权模式有两种，一是，统一授权，即全市仅由一个唯一授权方对被授权方予以授权，无论是市政府直接授权（例如温州）还是代表机构授权（例如杭州）都是统一授权；二是，多轨授权，例如济南市典型的多轨授权，其通过大数据管理机构开展综合授权，而通过数据提供单位开展分领域授权。北京市的专区机制，也偏向于多轨授权的模式。

从平台角度来看，公共数据被授权机构即代表了数据提供方，其在获取对应授权的情况下，可以根据相应的需求对数据进行使用、流转等操作。

2、数据运营方

数据运营方是公共数据运营工作的实际执行者，其主要职责是构建好公共数据平台功能和生态，吸引更多合作伙伴参与到平台之中，并且在平台中高效、便捷地发布数据产品和开展业务，并最终实现整个生态的良性发展。公共数据运营方的职能可总结为以下三个方面：

① 搭建稳定便捷的公共数据平台及生态，实现数据要素的供给、开发和流通的一体化贯通

② 扩大公共数据供给规模，拓展公共数据应用场景

③ 制定安全规范的数据交易流通体系和高效稳定的数据运营体系

3、数据使用方

数据使用者是指基于数据流通技术，对数据拥有者的数据进行加工、使用，从数据提供者获取流通数据使用权，直接开展非身份识别下的数据利用，也可以基于数据对象主体的同意或者相关法律来识别并使用数据。其可以是自然人、法人和非法人组织。

四、公共数据运营模式浅析

目前公众数据的授权模式是由政府在主导，但授权之后的运营是由公共数据运营方（大数据集团公司）制定和推动，因此本模块探讨的是公共数据在市场化及应用层面的一些可能的商业模式，也就是公共数据运营方的市场化策略和方向。

1、数据资产评估

数据产品或者资产上架平台前，提供数据资产的评估服务，如安全合规评估、资产化程度评估等。

2、数据平台建设

帮助数据产品或者资产上架到数据交易平台，并提供宣传推广渠道，同时具备数据产品或资产使用过程中的售后服务、数据等功能。

3、数据交易撮合

为不具备运营能力的数据提供方提供数据经纪人或者平台代运营等服务，半托管或者完全托管。

4、数据人才培训

提供数据产品化或资产化相关培训课程，培养数据相关人才。

五、公共数据运营板块与工作

公共数据运营平台的工作开展，可以从以下四个板块展开：

1、数据生态资源建设

数据运营方作为双边交易的中间服务商，应从两边丰富平台生态，一边是丰富的数据资源，另一边是丰富的用户资源，两者促进又生成丰富的场景资源。数据资源与用户资源是一个相辅相成的关系，提供的数据越多，用户也就越多；用户越多，需求也就越丰富，那么也将促进数据资源的丰富。

2、数据平台能力建设

一个功能完善的数据平台，需要构建好技术环境和政策环境，吸引更多合作伙伴参与到平台之中，并且在平台中高效、便捷地发布数据产品和开展业务，并最终实现整个生态的良性发展。

在平台功能方面，也应保证平台功能的持续更新、良好的用户体验、友好高效的运营服务等，贯彻到数据产品交易的整个生命周期过程中。

3、数据社区搭建

数据社区一方面是对数据知识及问题的沉淀与分享，另一方面是为数据供需双方提供一个开放的交流互动的平台。同时，为平台带来流量和活力，传递平台影响力，最终促进平台的交易与转化。

4、服务机制与规则的建设

运营服务机制与规则的建设对外可以提供良好的客用户服务和体验，对内可以指导运营成员行为标准，提高平台的运营效率和满意度，降低平台运营成本。

六、公共数据运营难点与困境

公共数据授权运营在探索中逐步成熟，在试点上初见成效，已经成为充分开发利用公共数据的必然选择。但同时，作为新生业态，全国各地在探索公共数据授权运营的过程中也遇到了重重难点。

1、面对未知的挑战，规则难制定

制定遵循客观规律、符合实际需求、易于理解操作的规则，是实现公共数据授权运营规范有序、可持续发展的前提条件。但由于可参考经验较少、各地情况不同、数字鸿沟较大，现大部分地区采取谨慎观望态度，制定的数据条例和管理办法并未及时跟进配套实施方案，同时在实践各环节缺乏科学统一的标准。

2、面对信任的屏障，意识难转变

受传统科层级体制文化的影响，政府机构对于数据授权运营存在顾虑。一方面担心数据授权运营过程中可能存在数据泄漏风险，损害国家和公众利益。另一方面担心数据授权运营会影响本部门的权力运行。在传统固有思维的影响下，实际工作推动难度大。

3、面对利益的较量，权益难划分

公共数据授权运营，在涉及数据提供方、数据加工方、数据使用方等多方利益的同时，由于其天然的公共属性，还会影响广大群众的利益。目前，公共数据尚未完成确权，怎样界定权利义务、怎样进行收益分配、怎样维护人民利益，成为下一步开展公共数据授权运营亟需解决的难题。

4、面对安全的威胁，技术难突破

在数据窃取技术不断升级、数据泄漏事件频发的情况下，确保个人隐私和公共安全是公共数据授权运营的基本前提。当前，尚处于公共数据授权运营工作的初期，各级政府机关、事业单位所掌握的数据安全防护技术水平还比较低，大部分单位存在数据安保设施配备不齐全、技术研发投入不足、安全防护技术人员欠缺等情况。

引用参考：

①《经济纵横》2024年第1期，郑 磊，刘新萍.我国公共数据开放利用的现状、体系与能力建设研究[J].经济纵横，2024（1）：86-92.

② 华泰 | 数字经济系列：数据要素商业模式探讨（一）